1. Изпълнение на индивидуален административен акт /ИАА/ е възможно от момента, когато то вече не зависи от волята на неговия адресат, т.е., с влизането му в сила и настъпването на неговата "изискуемост".
Правилото в чл. 90, ал.1 от АПК забранява изпълнението на акта преди да са изтекли сроковете за оспорване, както и до решаването на спора от съответния висшестоящ административен орган при подадена жалба или протест.
Изключенията в чл. 90, ал.2 от АПК касаят т.нар. "предварително изпълнение на акта", преди влизането му в сила.
Тези изключения са две.
Първото - когато за това са съгласни всички заинтересовани страни.
Второто - при допуснато предварително изпълнение (ПИ) със закон (предварително изпълнение "ex lege") или с разпореждане по чл.60 от АПК.
2. Допусканото предварително изпълнение със закон вече е напориста тенденция. Тя е негативна, защото обезсмисля основополагащият правен принцип, че обжалването спира изпълнението. (Хрусанов Д., Тодоров И., "Проблемите при спирането на изпълнението на актове, за които закон е допуснал предварително изпълнение", Lex news, eлектронно издание ISSN 2682-9606 ).
3. Разпореждането на административния орган по чл. 60 и сл. от АПК за допускане на ПИ от административния орган трябва да отговаря на следните изисквания:
Най – напред разпореждането може да бъде включено в АА или да го следва – чл. 60, ал.3 от АПК. По аргумент на обратното не е възможно ПИ да предхожда издаването на АА.
След това – разпореждането трябва да бъде мотивирано. Това изискване е въведено с новата ал.2 на чл. 60 АПК (ДВ, бр.77/2018г., в сила от 01.01.2019г.). Мотивиране не е предвидено когато ПИ е допуснато със закон.
4. Докато актът не бъде изпълнен страната може да поиска от административния орган да допусне ПИ. Ако актът не е обжалван и докато тече срокът за обжалване, искането за допускане на ПИ може да бъде направено пред административния орган. Ако обаче актът е обжалван пред съда, компетентен да се произнесе по искането е само съдът - чл. 167, ал.1 от АПК.
5. Оспорващият може да иска спиране на допуснатото с разпореждане предварително изпълнение, ако то не се налага от обществения интерес или би причинило непоправима вреда на засегнато лице (чл. 90, ал.3 от АПК). Спред някои автори, което споделяме, не само че няма забрана да се прави искане по чл. 90, ал.3 от АПК едновременно с подаването на жалба по чл. 60, ал. 4 от АПК до съда, но искането за спиране може да се прави и дори след като съдът е отхвърлил жалбата срещу разпореждането на административния орган, с което е допуснато предварително изпълнение да оспорения акт. Това означава, че евентуално неуспешно обжалване пред съда може да бъде преодоляно с искане по чл. 90, ал. 3 от АПК, което допълва възможността пред този орган да бъде оспорена правилността /целесъобразността/ на административния акт. (Лазаров К., Къндева Е., Еленков, А. Коментар на Административно-процесуалния кодекс, С., 2007, 55, Център за обучение на адвокати).
6.Съгласно чл. 60, ал. 5 от АПК обжалваемостта на допуснатото от административен орган предварително изпълнение на административния акт, не зависи от това дали самият административният акт е бил оспорен (обжалван). Както когато ПИ е включено в АА, така и когато го следва.
Срокът за обжалване на разпореждането е тридневен и важи от съобщаването му-чл. 60, ал.5 АПК. Не е така, когато ПИ е допуснато със закон. Тогава срокът за обжалването е общият – 14-дневен от съобщаването на акта. Освен ако в самият закон е указано друго.
7. Според чл. 60, ал. 6, изр. 2 от АПК не спира предварителното изпълнение жалбата срещу разпореждането на административния орган, с което то е допуснато. Тази разпоредба е изключение от правилото в чл. 90 , ал.1 от АПК, забраняващо изпълнение до решаването на спора от съответния орган при подадена жалба или протест срещу самия административния акт. Както и на чл. 166, ал.1 от АПК, според който оспорването му спира изпълнението на административния акт.
Но също според чл.166, ал. 2, от АПК при всяко положение на делото и по предвидените в него изисквания съдът може да спре допуснатото от административния орган ПИ.
8. Необходими са и основания за спиране в разпореждането на административния орган за предварителното допускане на изпълнение. Те са изчерпателно изброени в чл. 60, ал.1 от АПК: за да се оригури животът или здравето на гражданите; да се защитят особено важни държавни или обществени интереси; при опасност че може да бъде осуетено или сериозно затруднено изпълнението на акта; или ако от закъснението на изпълнението може да последва значителна или труднопоправима вреда, или по искане на някоя от страните - в защита на нейн особено важен интерес.
За наличието на първите четири от основанията административният орган следи служебно. Това означава, че органът е длъжен сам да събира доказателства и да допусне предварително изпълнение при наличието на тези основания.
Петото основание, за което не се следи служебно от административния орган, предпоставя особено важен интерес на някоя от страните, Процесуална предпоставка за него е да има съответно искане. В този частен случай e въведено изискването за гаранция (чл.60, ал.1, изр.последно). Органът е длъжен да допусне ПИ при наличието на основанието "особено важен интерес на някоя от страните", защото и тогава то "се налага" (арг.от чл.60, ал.1, изр.първо).
А чл. 60, ал. 4 от АПК сочи и това, че спирането може да става само въз основа на "нови обстоятелства".
9. Съдът може да спре и предварително изпълнение "ex lege" по силата на чл.166, ал.4 от АПК (ДВ бр. 39 от 20 май, 2011г.). И преди това тази възможност на съда беше възприета с ТР № 5/08.09.2009г.на ВАС, ОСС, I и II колегия. А не се и отричаше в практиката на отделенията - например Определение № 11807/06.11.2008г.по адм.д.№13776/2008г., на ВАС, 5-чл. Състав.
10. Чл. 166, ал. 2 във връзка с чл. 166, ал. 4 от АПК сочи възможност за спиране предварително ex lege допуснато изпълнение " при всяко положение на делото - до влизане в сила на решението".
11. Според чл. 166, ал. 3, изр. второ от АПК съдът се произнася "незабавно" по искането за спиране на допуснатото от административния орган изпълнение. От изискването за "незабавност" не следва, че съдът по същество допустимо или дори валидно може да отхвърли нередовно предявено спиране по чл. 166, ал. 4 от АПК на допуснато по силата на закона изпълнение.
Освен това изискването за "незабавно" произнасяне в чл. 166, ал. 3, изр. второ от АПК е предвидено за спиране по чл. 166, ал. 2 от АПК - на допуснато от административен орган изпълнение. А не и за спиране на искане по чл. 166, ал. 4 от АПК - на допуснато по силата на закона предварително изпълнение.
Затова считам, че при нередовно искане по чл. 166, ал. 4 от АПК, субсидиарно чл. 144 от АПК позволява прилагането на чл. 129, ал. 1 - 5 от ГПК - за даване срок за отстраняване на недостатъка в искането. Но при спазване и изискването на чл. 13 от ГПК - за "разумен срок" на неговото разглеждане.
12. Хипотезата на чл. 166, ал. 2 от АПК има различни изисквания - с нееднакви правна същност и значение.
12.1 Макар и че не са изрично сочени в чл. 166, ал. 2 от АПК , се подразбира смислово от него, че не са условия мълчаливо предвижданите: постановен административен акт, жалба срещу него, искане за спиране на допуснатото предварително изпълнение. А че те са само изисквания, представляващи предпоставки за допустимост. Т.е. - за да може съдът да разглежда искано спиране и то на допуснато предварително изпълнение въз основа на административен акт. Защото без тези предпоставки да са налице, няма да е започнал въобще и да е наличен висящ процес, по който съдът да може по същество да спре.
Условие въобще, а и в правото са едно или повече обуславящи обстоятелства. В хипотезата на чл. 166, ал. 2 от АПК по същество "спирането" ще е обусловено от това производството по жалбата срещу административния акт да не е прекратено или приключило с влязло в сила решение.
12.2 По същество на спирането, а не: предпоставка за допустимост или условие, е смислово изискваната специфична (съществена) причина, т.е основание, в чл. 166, ал. 2 от АПК възможност - "ако то" - допуснатото с административен акт предварително изпълнение "би могло" да причини настъпване на значителни или труднопоправими вреди. Т.е, изискваната възможност не са самите вреди. Вредите ще са резултатът - т.е действителността, ако възможността се превърне в нея. (Философски речник, 1985, С., както и Кратък курс по философия, глава пета, 1972, С.). Т.е, ако допуснатото предварително изпълнение наистина ги причини.
13. Ето защо когато чл. 166, ал. 4 от АПК препраща "при условията" на чл. 166, ал. 2 от АПК той всъщност изисква съдът да се произнесе по същество с уважаване на спиране при съобразяване като условия само следните: все още да няма нито прекратено производство по жалба срещу административен акт, за който закон допуска предварително изпълнение, нито влязло в сила съдебно решение с което жалбата е уважена или отхвърлена.
14. Възможността е винаги сега съществуваща - в сегашната действителност. От това неизбежно следва, че обстоятелствата по чл. 166, ал. 2 от АПК за "възможността" да настъпят вреди винаги ще имат значението на "нови" - и следователно все ще са "нови". Независимо дали следват (следхождат) или предхождат административния акт, допуснал предварителното изпълнение. Разбира се, освен ако някои от тях вече са преклудирани с предходно отказано спиране от съд, с посочването им поне в мотивите на съдебния акт, ако не и както е редно в диспозитива - като предмет на спорно право. Иначе - ако не са разгледани те ще имат винаги значени на "нови" обстоятелства. Защото те са равнозначни на непредявените. А непредявените не се преклудират.
15. При това и щом чл. 166, ал. 4 от АПК не препраща към основанията по чл. 166, ал. 2 от АПК - т.е към възможността за значителни или труднопоправи вреди, и/или към предпоставки за допустимост по втората алинея, а само към нейните условия, неизбежно ще следва, и че: по чл. 166, ал. 4 от АПК - разбира се, съдържащ мълчаливия смисъл за вреди- спирането ще е възможно и без непременно възможността да е за значителни и/или труднопоправими вреди. Следователно възможността може да е за всякакви други. Включително и "обикновени". Нали не може, нито следва да се тълкува разширително една рестрикция, т.е ограничение, за спиране по чл. 166, ал. 2 от АПК на допуснато от административен акт предварително изпълнение към спиране на допуснато ex lege предварителното изпълнение.
16. Неизбежните изводи са:
16.1 Независимо дали препраща или не препраща към изискването за "нови" обстоятелства по чл. 166, ал. 2 от АПК и само по силата на изискването на разпоредбата на чл. 166, ал. 4 от АПК – "може", т.е "възможност", следва, че обстоятелствата, по които в нея ще се решава, винаги ще имат качеството на "нови" - т.е., независимо дали предхождат или следват (следхождат) административния акт с допуснато предварително изпълнение.. Отделно от причината за това, че тази разпоредба чл. 166, ал. 4 от АПК, изрично препраща само към условията на чл. 166, ал. 2 от АПК.
16.2 Не подлежат на доказване вредите, включително и тяхната значителност или трудна поправимост, а само възможностите – т.е., "основанията" за тяхното настъпване;
16.3 По чл. 166, ал. 4 от АПК "основанията" за уважаване на спиране са всички. Независимо дали следват или предхождат административния акт и допуснато по него със закон предварително изпълнение. И всички те по значението си все ще са нови. Включително и тези, настъпили в течение на висящия процес пред съда.
16.4 Щoм изискването е за "възможност-та" - ще се доказва тя, а не бъдещата ненастъпила все още действителност - вредите.
16.5 Същото ще следва и за обстоятелствата по чл. 60, ал. 4 от АПК - независимо дали по време са преди или след административния акт и допуснатото въз основа на него от органа предварително изпълнение. Стига те или някои от тях да не са преклудирани - нещо което беше вече изяснено.
Ето какъв би могъл да е и предизвикания, възможен, а защо не и заслужен тълкувателен ефект и отговор от ВАС на "напористата" тенденция за "пряка санкция на администрацията".
17. Редица съдебни състави от ВАС приемат, че не може съдът да спира допуснато по закон предварително изпълнение на административен акт, ако пред него не е обжалван и самият административен акт (Определение № 9127 от 17.06.2019г. по адм.д.№ 6346/2019г.на ВАС, 7 отделение, Определение № 3681 от 17.03.2014година по адм.д.№ 3187/2014г.на ВАС, Определение № 5564 от 18.04.2012год. по адм.д.№ 4684/2012год.на ВАС, Определение № 14231 от 13.11.2012г. по адм.д.№ 9614/2012год.на ВАС).
Тези разбирания са противозаконни още и защото:
17.1 В чл. 166, ал. 4 от АПК няма изискване за спиране "само" при условията на неговата ал. 2. Без "само" е невъзможен обратен аргумент, т.е. в смисъл, че спирането да е единствено при условията на ал. 2, а не и при условията и начините, предвидени в други закони, извън АПК. Ето защо дори при неправилно тълкуване, че са условия не само сочените вече две, а и всички други изисквания на ал. 2 на чл. 166 от АПК, към които неговата ал. 4 препраща, няма как без посочване "само" в текста на втората алинея, да се тълкува, а и прилага по аргумент на обратното - за да се поддържа неправилно, че чл. 166, ал. 4 от АПК съдържа изисквания, какъвто смисъл законодателят не е предвидил.
17.2 Както в чл. 166, така и в неговите ал. 4 и ал. 2 от АПК, няма забрани да се спира допуснатото ex lede предварително изпълнение по искане направено в други дела по тяхно висящо производство, което не е основано на жалба.
17.3 Няма и как да се отрекат предвидените в АПК, а и в други закони възможности, между които, примерно, но неизчерпателно казано са и тези, където спиране може да се иска по друг възможен висящ процес: по чл. 128, ал. 1, т. 1 от АПК по иск пред административният съд – за оспорване на административен акт който е нищожен; по иск по чл.128 а от АПК - за нищожност на решения и определения на Административните съдилища; по чл. 144 от АПК, чл. 46 от ЗНА и чл. 397, ал. 1 т. 3 от ГПК по реда на обезпеченията като - "други подходящи мерки". Към които по силата на аналогията - и спирането ще се окаже възможна форма на обезпечение. И даже ако искането за спиране по какъвто и да е висящ процес, в който по чл. 144 от АПК във връзка с чл. 270 ал. 2 от ГПК е направено: заедно или "следхождащо" на и с възражение за нищожност на административен акт, по който законът е допуснал предварително изпълнение.
Заради всичко това, е и елементарно преодоляването на каквато и да е правосъздаваща "съдебна практика", изключваща тези възможности. Дори и само с позоваване, че компетентно да правосъздава и така ограничава е Народното събрание. И че съдът е компетентен в друго - да правоприлага.
18. При това задължителните по чл. 130 от ЗСВ мотиви на ТР № 5/08.09.2009г. на ВАС, ОСС, I II колегия, който запазват своя смисъл и сега с приетото в тях, че по чл. 120, ал.2 от Конституцията на Република България е израз и на правото на защита възможността за обжалване от оспорващия на предварителното изпълнение на административен акт, допуснато от административния орган, както и това по силата на закона.
А това конституционно право на защита съгласно чл. 57, ал. 1 от КРБ е неотменимо. При това е и всеобхватно. Затова и далече надхвърля дори и възможна идея то да се ограничи със закон или съдебна практика само при и чрез обжалване.
Ето защо нито буквално, нито смислово, нито изрично, нито по аргумент на обратното каквито и да е било "мотиви" на каквато и да е по степен низшестояща им "съдебна практика, както и чл. 166, ал. 4 във връзка с ал. 2 от АПК, не ограничават и не могат да ограничат по и в каквито и да е други възможни по закон процеси спирането на допуснато по силата на закона предварително изпълнение. Включително и без да има жалба срещу издаден административен акт, по който закон допуска предварително изпълнение. Дори и ограничение изрично да беше посочено в какъвто и да е закон или "съдебна практика", то не подлежи на прилагане, защото съгласно чл. 5, ал. 1 от КРБ конституцията е върховен закон и другите закони не могат да и противоречат. Според нейният чл. 5 тя има непосредствено отменително действие – непозволяващо да се погазва основното конституционно право на защита. А когато става въпрос за правоприлагане - изборът ще е неизбежен - Конституцията. Затова подлежи на спазване само онази съдебна "практика" която е в духа на Конституцията.
19.Тезата, обвързваща непременно с жалба искането за спиране от съд на допуснато по закон предварително изпълнение освен останалото е и неконструктивна. Защото поддържа така наричаната в правната теория "пряка акция" на администрацията - първо - изпълни административния акт, после - обжалвай. Което житейски има и друго звучене - чакай законът да дойде. А това в правова държава, каквато е Република България, би трябвало да част от историята. Не и от настоящето и бъдещето.
Ако подобно "чакащо" мислене може да търси своето оправдание с оглед на някои специални - по съществото си рестриктивни закони, не виждам неговото място в един съвременен процесуален кодекс като Административния на Република България - която по Конституция: по преамбюла и чл. 4 - е правова и се управлява съобразно този основен закон и законите на страната; по чл.1 – е с парламентарно управление; по чл. 8 – е с разделени власти и чиито чл.117 ал. 2 изисква от съда подчинение само на закона.
гр. София, 16.09.2019г.
This email address is being protected from spambots. You need JavaScript enabled to view it.
